ООПТ и развитие регионов


(опубликовано - «Промышленность», №7)


Когда говорят о развитии регионов, пишут программы развития отраслей — обычно учитывают большое количество факторов. Однако при этом не всегда видны процессы, которые как минимум выглядят странно и заставляют вспомнить о ятрогении (изменения здоровья пациента к худшему, вызванные неосторожным действием или словом врача). Направленные на благо региона, такие процессы, по сути, не дают ему стать лучше.


Когда создавалась система особо охраняемых природных территорий, то разработчики ее исходили из, хочется верить, очень благородных побуждений. Ведь действительно о Природе необходимо заботиться и что может быть лучше этого?
Поэтому когда в различных регионах особо важные уникальные территории берутся под охрану — ни у кого не возникают вопросы. Всем понятно, что делается и зачем.
Однако, если посмотреть на эти процессы не с уровня создания конкретного национального парка или заказника и даже не с уровня региона, то открывается весьма интересная картина.



ООПТ в субъектах СЗФО

Сначала посмотрим на некоторые наиболее заметные процессы, происходящие в регионах Северо-Запада.
Республика Коми
В Коми, при создании национального парка «Югыд ва» в 1994 г., в его состав был включен Кожимский горно-рудный район, в пределах которого сосредоточены значительные запасы россыпного и коренного золота, запасы жильного кварца, ресурсы медных руд, запасы облицовочного и блочного камня и многие другие виды полезных ископаемых. В недрах этого района сосредоточено 44 т запасов россыпного золота и около 80% от общих запасов РФ жильного кварца для плавки. На момент создания национального парка и включения его в состав Всемирного наследия ЮНЕСКО под названием «Девственные леса Коми» на этой территории уже работали предприятия по добыче золота, жильного кварца и кварцитопесчаников. Имелись и до сих пор действуют лицензии на эти виды сырья. Однако при включении этого объекта в список всемирного наследия Юнеско эти обстоятельства не были учтены.
В последнее время были подготовлены предложения по расширению западной и южной частей территории национального парка «Югыд ва» за счет изменении границы объекта Всемирного наследия «Девственные леса Коми» в районе месторождений «Чудное» (золото) и «Желанное» (жильный, пьезооптический кварц и горный хрусталь). Что же представляют из себя эти месторождения?
На месторождении «Чудное», на 1.01.2015 г., запасы золота составляют по категории С2 под открытую разработку 9412 кг при среднем содержании золота 8,86 г/т. Месторождение имеет значительные возможности по приросту запасов.
На месторождении «Желанное» запасы составляют по жильному кварцу по А+В+С1 — 540,5 тыс. т, С2 — 728.9 тыс. т; по пьезооптическому кварцу по А+В+С1 — 2410 кг, по С2 — 2990 кг.
Мурманская область
Очень интересна ситуация в районе горных массивов Хибины и Ловозерские тундры (Мурманская область).
Как известно, мировое потребление редкоземельных металлов (далее РЗМ) оценивается на уровне 120-125 тыс. т в пересчете на оксиды. Запасы же РЗМ в России оцениваются в 28 млн. т.
В настоящее время российской РЗМ-промышленности, как таковой, не существует. Россия, находясь на втором месте в мире по объему запасов РЗМ, ежегодно производит менее 2 тыс. т РЗМ (1,3% мирового рынка). Причем бОльшая часть запасов РЗМ находится именно в Мурманской области.
Промышленная добыча РЗМ в России осуществляется на базе единственного сырьевого источника — Ловозерского месторождения (Ловозерские тундры, Мурманская область) с получением рудных (лопаритовых) концентратов, последующая переработка которых осуществляется в ОАО «Соликамский магниевый завод» с получением коллективных карбонатов РЗМ.
Не так давно, в 2010 г. Мурманская областная общественная организация «Кольский центр охраны дикой природы» предложила создать на территории Мурманской области национальный парка «Хибины». Границы предлагаемого парка показаны на рис. 1. Видно, что в случае реализации идеи создания парка в указанных границах, его территория будет включать в себя оба горных массива вместо со всеми перспективными месторождениями, в т.ч. и месторождениями РЗМ.
Таким образом, создание парка приведет к невозможности разработки большого количества месторождений, сосредоточенных в этом районе.
Архангельская область
Наиболее перспективным на алмазы в Архангельской области, да и во всем СЗФО, остается Зимнебережный алмазоносный район. Здесь выявлено 50 кимберлитовых тел, открыто 2 месторождения, в которых сосредоточены 18-20% всех запасов российских алмазов, за последние неполные два года сделаны новые открытия алмазоносных трубок. Сюда только в геологоразведочные работы привлекается до 250-300 млн. руб. ежегодно.
Вместе с тем, значительную часть Зимнебережного района занимают самые обширные по площади ООПТ регионального значения: Соянский биологический заказник и Приморский ландшафтный заказник (ранее — парк). Несмотря на такое соседство, здесь ранее был достигнут баланс интересов недропользования и природоохраны. Режим этих ООПТ допускал проведение геологоразведочных работ и добычу полезных ископаемых при определенных условиях.
В конце 2004 г. ситуация резко поменялась. По Приморскому парку (теперь заказнику) было принято новое Положение, которое не допускает проведение геологоразведочных работ, что конкретно выразилось в заключении экологической экспертизы по Летнеозерской площади. Парадокс заключается в том, что на площадь, по которой не разрешают проведение работ, выдана лицензия за 5 лет до организации в 1998 г. Приморского парка и недропользователю по Положению о парке было гарантировано проведение работ до окончания действия лицензии.
Как видно из рис. 2, границы ООПТ тут таковы, что большая часть месторождений и проявлений алмазов лежит внутри ООПТ, а значит, разработка этих объектов в перспективе будет блокирована.
Калининградская область
В Калининградской области готовится нормативный акт по отнесению к особо охраняемым природным территориям (ООПТ) регионального значения участков, в пределах которых находятся месторождения и проявления янтаря. При этом декларируется, что целью создания этих ООПТ является пресечение незаконной добычи янтаря.
На территории Калининградской области, кроме Приморского и Пальмикенского месторождений янтаря, известно месторождение Филино и 10 проявлений.
Запасы янтаря категории по C1+C2 месторождения Филино на 01.01.2012 г. составляют 78,7 т.
Из проявлений наиболее доступным для разработки является Надежденское (прогнозные ресурсы по категории P1 — 2531 т). Здесь полезная толща, мощностью в среднем 5,6 м, залегает на глубине в среднем 11,2 м. Янтареносные отложения в остальных проявлениях залегают на глубинах от 30 до 71 м. Суммарные прогнозные ресурсы янтаря в проявлениях составляют около 166 тыс. т.
Безлицензионная добыча янтаря осуществляется на Надеждинском проявлении. Остальные проявления не подвергаются незаконной отработке. Таким образом, аргументы, выдвигаемые для образования ООПТ регионального значения, как инструмента для пресечения незаконной добычи, представляются неубедительными. Кроме того, образование ООПТ монополизирует добычу янтаря в рамках уже действующих лицензий.
Республика Карелия
Не осталась исключением и Карелия.
Посмотрим на карту границ предлагаемых ООПТ в Пудожском районе (см. рис. 3). Видно, что предлагаемые новые ООПТ рассекут территорию Пудожского района — от границ парка «Водлозерский» до берега Онежского озера (точнее, до автодороги, находящейся в непосредственной близости от озера, и до границ пос. Пяльма).
Интересен тот факт, что в первом варианте Схемы территориального развития в этом районе создание новых особо охраняемых природных территорий в планах на расчетную перспективу не значилось вообще. В откорректированном варианте новый ООПТ на р. Пяльма присутствует, но в гораздо меньших размерах и — также на долгосрочную перспективу. В приведенной на рис. 3 схеме указан следующий вариант границ ООПТ в Пудожском районе. А в «Карте-схеме особо охраняемых природных территорий Республики Карелия» на 01.05.2015 г. границы предполагаемого ООПТ в Пудожском районе опять поменялись. Поэтому естественен вопрос — так какие же все-таки территории, в каких границах, должны быть защищены?
Согласно статусу ООПТ, на его территории нельзя вести никаких работ: нельзя строить здания/сооружения/дороги, нельзя заниматься лесозаготовками, прокладывать трубопроводы, добывать любые полезные ископаемые и т.д. И такое положение, согласно статусу, сохраняется — навсегда. без возможности отзыва или изменения.
Что это будет означать?
Это сводит на нет планы газификации Пудожа и Пудожского района. А поскольку она в наиболее оптимальном варианте может быть осуществлена за счет строительства магистрального газопровода, трасса которого будет идти из Вологодской области к Сегеже и Надвоицам (см. «ПВ» №108),тонебудетигазификации Сегежи.
Кроме того, согласно Схеме территориального развития РК, через Пудожский район в перспективе запланировано провести ВЛ-330. Эти планы также будут блокированы.
Будет блокировано и строительство уже включенной в госпрограмму и в «Схему территориального развития РК» ж/д магистраль «Медгора-Пудож-Няндома », а это, помимо прочего, означает то, что не будут реализованы планы по сокращению транспортного плеча по доставке щебня в ЦФО (а значит, его, щебня, себестоимости).
О далеких перспективах освоения ключевых месторождений Пудожского проекта (Аганозерское и Аганозерское-2) существуют разные точки зрения. Однако реализация ООПТ в указанных границах поставит крест не только на этих месторождениях, но и на перспективах добычи других полезных ископаемых в Пудожском районе, о планах по развитию новой базы по щебню и т.д.
В последнем варианте согласно «Карте-схеме особо охраняемых природных территорий Республики Карелия» на 01.05.2015 г. границы предполагаемого ООПТ в Пудожском районе изменились, площадь уменьшилась, но ООПТ теперь глубже заходит в район расположения наиболее интересных месторождений Пудожского Мегапроекта и по-прежнему блокирует трассы ВЛ и ж/д магистрали Медгора-Няндома (согласно проектному плану Схемы территориального развития РК).
Таким образом, реализация проекта по созданию ООПТ в данных границах подрывает возможность инфраструктурного обеспечения дальнейшего развития как этого района республики, так и Карелии в целом.

Взгляд сверху

Если обобщить все это, то мы получаем весьма интересную картину.
Стремление обеспечить охрану памятников природы через законодательное закрепление особого статуса ООПТ зачастую сопровождается чрезмерными ограничениями. В ряде случаев (как например, в Карелии) эти ограничения тормозят социально-экономическое развитие региона на длительную перспективу.
Постоянное расширение границ особо охраняемых территорий, в границах которых могут находиться объекты с высоким производственным потенциалом, значительно снижают и инвестиционную привлекательность и субъектов, и отдельных районов в них. Инвестор не пойдет туда, где его деятельность изначально будет затруднена или блокирована (пусть даже и таким благородным делом, как защита окружающей среды).
По состоянию на 01.01.2015 г. природно-заповедный фонд в Республике Карелия включает в себя 144 ООПТ общей площадью 835,6 тыс. га, что составляет 4,63% от площади республики. По информации Департамента по недропользованию по СЗФО (Севзапнедра) доля площади ООПТ от площадей некоторых субъектов СЗФО составляет: Архангельская обл. — 2,9%; Вологодская обл. — 3,7%; Республика Карелия — 5,2%; Мурманская обл. — 7,8%; Республика Коми — 11,6%.
Суммарные площади действующих и планируемых (первый список, включенный в Схему территориального развития РК, на 12.05.2015 г.) карельских ООПТ составят уже 1065,96 тыс. га или 5,9%. А если к ним прибавить еще и территории, отмеченные как «перспективные для создания ООПТ», то суммарные площади составят 2165,96 тыс. га, или 12% от всей площади Карелии. Площади существующих и возможных охранных зон вокруг особо охраняемых природных территорий при этом не учитывались.
Особый статус ООПТ и связанные с ним ограничения могут мешать строить объекты, которые могут снизить общую промышленную нагрузку на окружающую среду в этих районах (например, в случае строительства газопровода).
Особенно серьезный ущерб такая деятельность может наносить горнопромышленному комплексу. Очень часто в границы территорий ООПТ включаются месторождения полезных ископаемых, которые не были учтены в процессе ее учреждения.
Освоение выявленных запасов и выявление новых месторождений на территориях ООПТ практически не осуществляется, как следствие исключается возможность лицензирования участков недр, попадающих в зону особо охраняемых природных территорий, в связи с законодательным запретом добычи здесь полезных ископаемых, а регионы в результате лишаются возможности реализации своего экономического потенциала.
Нужно четко понимать, что без развития промышленности, на одном лишь развитии туризма и сферы услуг Карелия не сможет эффективно развиваться, как это было показано, например, в статье «Стратегия развития Карелии: насколько нам нужен туризм?» (ПВ №98). А развитие промышленности подразумевает появление новых предприятий как в сфере горнопромышленного и лесопромышленного комплексов, так и в других отраслях промышленности (что уже запланировано в Стратегии развития Республики Карелия до 2020 г.). Поэтому отсутствие системного подхода и несогласованный с другими направлениями развития республики рост количества территорий, превращаемых в ООПТ (в особенности ООПТ регионального значения) — могут привести к срыву реализации Стратегии развития Карелии до 2020 г.
Впрочем, сказанное относится и к другим субъектам СЗФО, и к стране в целом.
Вывод из сказанного прост: нужно не играть в одни ворота, а системно подходить к развитию регионов и искать золотую середину между задачами защиты природы, развития региона и интересами отдельных отраслей экономики (включая туристическую).

В поисках баланса

Указанное выше положение дел требует пересмотра подхода к планированию размещения и функционированию ООПТ в Российской Федерации.
Принимая во внимание значительные объёмы выявленных запасов полезных ископаемых и соответствующий ресурсный потенциал ООПТ, представляется необходимым разработать порядок их вовлечения в экономику страны через механизм оценки и сопоставления экономических, экологических, социальных и других показателей деятельности ООПТ.
Данные показатели должны быть отражены в кадастровом паспорте ООПТ и иметь соответствующее стоимостное выражение. Это позволит обеспечить планирование деятельности ООПТ по использованию своего потенциала в долгосрочной перспективе, в том числе и последующего рационального недропользования.
При этом часть отчислений от добычи полезных ископаемых может быть направлена на развитие ООПТ, включая разработку методик по выделению в составе особо охраняемых территорий отдельных участков недр, которые могут вовлекаться в ограниченный режим использования, в целях долгосрочного развития ООПТ и мониторинга их деятельности.
Именно слабая финансовая поддержка, недостаточность доходной части ООПТ препятствуют рациональному развитию данных территорий и, в конечном счете, приводят к узконаправленному решению поставленных задач при их создании.
Для решения обозначенных задач потребуется проведение инвентаризации всех ООПТ с определением естественного потенциала их полезного использования, разработки критериев экономической значимости потенциала каждой охраняемой территории и закрепления данных критериев в кадастре ООПТ.
Созданная и функционирующая система ООПТ нуждается в периодической ревизии существующих охраняемых объектов. Не секрет, что созданные в 90-е годы многочисленные региональные ООПТ, в настоящее время ,по разным причинам, потеряли свою актуальность в силу утраты предмета охраны. Так, в период активных мелиоративных работ в середине — второй половине 80-х годов создавались многочисленные болотные заказники для сохранения болотной экосистемы. В настоящее время актуальность сохранения столь многочисленных болотных заказников не целесообразна.
Изменения экономической и инфраструктурной ситуации вынуждает, в ряде случаев, изменять пространственные границы особо охраняемых природных территорий. При этом, в случае изменения статуса объектов на территории ООПТ или необходимости проведения иных значимых работ, принимая во внимание обязательную необходимость охраны окружающей среды, необходимо предусмотреть законодательно возможность изменения границ ООПТ или его статуса, или списка разрешенных работ — при сохранении целостности объекта охраны.
Необходимо чётко пространственно ограничивать охраняемые объекты, ограничивая их не только в плане, но и по глубине, в зависимости от предмета охраны. В настоящее время ООПТ не имеет ограничений по глубине, что может создать многочисленные правовые противоречия.
Решение финансовых задач возможно, например, через создание Фонда развития ООПТ, результаты деятельности которого позволят совместить предмет создания ООПТ и эффективность использования их потенциала при постоянном мониторинге развития данных территорий.
Именно через функционирование Фонда станет возможным разработка перспективных программ развития охраняемых территорий при прямой заинтересованности этих территорий.
Таким образом, реформирование нормативной правовой базы, регулирующей функционирование ООПТ, должно быть направлено на внесение комплексных поправок в действующее законодательство, обеспечивающих базу для формирования стройной, эффективной системы управления ООПТ, рациональное использование находящихся на их территориях природных богатств, при условии сохранения экологического баланса данных территорий.
Безусловно, соблюдение баланса интереса всех сторон, участвующих в процессе создания и эксплуатации ООПТ — вот ключ к экономически правильному, рачительному отношению к природе и полезным ископаемым нашей страны.


В материале использованы данные и информация Департамента по недропользованию по СЗФО (Севзапнедра).